一、新一轮城市总体规划修编的背景

　　我市本轮城市总体规划修编是在党的十六大提出全面建设小康社会的奋斗目标之后，省委省政府迅速作出了“率先全面建设小康社会、率先基本实现现代化”的战略部署后进行的，也是我市适应新的形势，进一步加速城市化进程，全面提升城市综合竞争能力的客观要求，也是我市“两率先、两步走”的客观需要。

　　应该说，1994年经省人民政府批准实施的上一轮城市总体规划在指导经济建设和社会事业发展中发挥了重要作用，但也暴露了它的局限性和滞后性。

　　一是沪宁高速公路、沿江高速公路、京沪高速铁路、沪宁城际铁路、润扬大桥和沿江开发、南京都市圈的规划都从地理空间、交通布局，经济结构调整等方面冲击和突破了原有的规划框架和范围；

　　二是丹徒撤县建区、世业洲规划为国家旅游度假区及我市城市建设的“双百方针”的提出，“三年大变样”的实践和“四年新提升”的要求，城市建设步伐突飞猛进，原有的规划已跟不上城市建设的步伐；

　　三是随着可持续发展战略的实施，人民群众对城市环境、城市品位和城市个性等提出了新的要求，这些都是迫切需要对原有规划进行一次扩容修编。

　　总之，这次总体规划的修编，适应了加速城市化进程，全面建设小康社会的需要。

　　二、新一轮城市总体规划与上一轮的区别

　　本轮城市总体规划修编是在新的宏观背景和城市发展条件发生深刻变化的前提下，是在上位规划的指导与协调下，是在城市内部自身综合因素的作用的推动下进行修编的。因此，本轮规划的核心内容都与上轮规划有较大的区别。主要表现在：

　　1．城市发展定位

　　上轮规划的发展定位是：国家历史文化名城，长江下游重要的港口、工贸、风景旅游城市。

　　本轮规划修编则综合城市的区位、交通、港口、自然与人文资源环境以及区域经济特征等有关城市发展的条件与因素，提出新的城市发展定位是：国家历史文化名城，长江三角洲重要的港口、风景旅游城市和区域中心城市之一。

　　新的城市定位符合宏观区域背景和当前及未来形势发展的需要，符合城市发展的基本特征，将有利于提升城市发展水平，提升城市综合竞争力，提升城市的区域中心城市地位。

　　2．城市空间发展方向

　　上轮规划主要表现为沿江“一”字形发展。本轮规划修编则按照“拉开框架、拓展空间”的战略思想提出了重点沿江、积极向南的沿江沿路“T”字形城市空间发展模式。

　　沿江发展可以继续发挥港口资源优势，积极呼应省委省政府沿江开发战略，发展经济，建设城市，更好地凸现长江下游独具魅力的港口城市特色。沿路向南发展一方面可以融合于江苏省“三圈五轴”战略中沪宁城镇聚合轴和新宜城镇聚合轴的建设中起，另一方面也可以利用沪宁高速和镇溧高速形成的新“黄金十字”交通区位优势，以及即将拓宽的312国道和沿江高速公路等交通设施建设，拉动新一轮的城市开发建设，满足城市空间拓展的需要。3．城市空间结构

　　上轮规划确定了“一城两区”，即主城五组团和大港、高资区的“一”字形带状城市布局。本轮规划修编为更好地适应大城市框架发展需要，将城市空间资源优化整合为“一城两翼”，即主城和东西两翼共七个分区的“T”字形布局结构，形成“双橄榄”的城市形态。

　　规划提出有别于上轮总规的新的空间布局结构，不仅延续了上轮总规的积极思想，同时又可以修补上轮总规实施过程中出现的不足，使城市用地布局更加合理，空间发展态势更加明晰。新的空间布局结构适应大城市空间发展的基本特点，彻底打破单一中心发展模式，建立多中心、多功能，结构分明、功能互补的空间发展体系。此外，新的空间布局结构整合了丹徒新区、丁卯开发区以及大港、高资地区的空间资源，有利于城市框架的迅速拉开和形成积极向南发展的态势，充分顺应了市委市政府的发展理念和战略部署。

　　4．城市道路交通

　　未来20年城区将发展为超百万人的大城市，至本世纪中叶将发展为150万人左右的大都市，需要构筑起与之相适应的道路框架系统。因此，在沪宁高速公路、镇溧高速公路、镇江长江第二通道和沿江高速公路等的高速交通网络体系的支撑下，道路交通的基本框架由上轮规划的“三横六纵”调整为“一轨、三横九纵、十字双环”。即规划形成“城市轨道交通”、“城市道路东西三横、南北九纵”以及主城“十字双环”的路网新格局，并力争在近期内基本建成该路网骨架。

　　新路网格局的规划建设不仅能够较好地满足未来城市日益增长的交通需要，大力提升城市基础设施的综合服务水平；而且为未来城市空间发展奠定坚实的基础，实现中心城市的做强做大。

　　5．城市空间特色上轮规划以“城市山林”为主题塑造“山林城市”特色。

　　本轮规划修编充分利用现实的自然资源、人文资源和城市形态特征塑造具有“大江风貌、城市山林”的“山水城市”个性特色，构建“一环、两楔、两洲、四带、七区”的绿色空间结构。“一环”即城市绿色交通环；“两楔”即山体相连形成的“人”字形生态绿地；“两洲”即世业洲和江心洲旅游休闲度假区；“四带”即沿江、沿河、沿道路、沿铁路的风光带；“七区”即三山、南山、圌山、禹山、横山、五州山、香山等七大风景区。

　　通过彰显城市的个性魅力，进一步提高城市内在品质，提升城市品位，营造最佳的创业、投资环境，建立最适宜的人居环境，使城市拥有更强的比较优势，带来更大的发展机遇。

　　6．城市产业发展

　　上轮规划主要发展以基础产业为主导的港口型经济。化工、铝业、造纸、建材是工业的四大支柱产业。本轮规划修编则以沿江基础产业与沿路高新产业，现代制造业与现代服务业并举的产业发展战略。重点形成四大支柱产业，即巩固发展现代制造业和旅游业为主的优势特色产业；错位发展物流业和光电子产业为主的新兴特色产业。

　　在产业空间布局上，形成东西两条沿江基础产业带和沿路高新技术产业带；形成三山、南山、古运河、圌山、世业洲旅游度假区、江心洲现代休闲旅游区、大桥景区及各景区（点）等特色旅游产业发展区；形成以第三产业为主导产业的城市中心区。

　　本轮规划修编结合自身的发展条件与现实基础制定新的产业发展方向与空间布局要求，一方面可以进一步发挥产业优势，迅速推进沿江开发战略的实施；另一方面能够将城市的各种资源优势迅速转化为产业优势，实现产业发展的新提升，为城市经济增长寻求新的增长点。

　　三、新一轮城市总体规划的主要特点

1．六个规划重点

（1）与上位规划相协调

　　重点落实《江苏省城镇体系规划（2001－2020）》中对镇江的定位和发展要求，以及《南京都市圈规划（2002～2020）》对镇江城市发展的指导，协调与《苏锡常都市圈规划（2002～2020）》的相互关系等。

　　（2）优化城市空间结构

　　重点从城市形态与交通、产业、用地、空间发展等关系的角度出发，优化城市用地布局，确定最佳的城市空间结构形态，确定合理的城市增长空间和发展方向。

　　（3）塑造城市空间特色

　　充分利用镇江独特的自然景观和人文景观资源，塑造具有“大江风貌、城市山林”的空间特色，彰显城市个性，提升城市品位。

　　（4）优化产业空间布局

　　充分利用交通、港口和旅游资源等优势条件，巩固和壮大现有主导支柱产业；错位发展符合镇江实情、具有比较优势和发展潜能的新兴特色产业。并对产业空间布局进行优化，为优势产业提供充裕的发展空间。

　　（5）提升城市生态环境品质

　　以建设生态城市为目标，构筑城市生态与绿地系统，创建适宜的人居环境。

　　（6）制定可持续发展的规划策略

　　坚持控制远景、架构远期、落实近期的指导方针，提出科学合理的发展规模、建设时序、实施措施和政策导向等。

　　2．四个主要特点

（1）新理念

　　本轮规划修编始终贯穿新的规划理念，通过高起点的规划，带动高水平的实施。

　　第一，坚持“以人为本”的理念，按现代化城市要求建设最适宜人居环境的山水型生态城市。

　　第二，坚持“可持续发展”的理念，成为名副其实的经济、社会、环境协调发展的经济强市、文明城市和江南名城。

　　第三，坚持“经营城市”的理念，合理配置城市各类资源，全面提升城市价值，增强城市的内在活力。

　　第四，坚持“错位发展”的理念，发挥比较优势，谋划特色发展，走集聚吸纳式道路，实现城市质变。（2）新视野

　　本轮规划修编从国际、国内的视觉审视城市发展的宏观背景和发展形势，从“长三角”、沿江城市群、新苏南的独特思维分析城市发展的优势与强势、劣势与弱势。通过跳出镇江看镇江，寻找镇江新的坐标系，以此来确立新的城市定位，制定新的发展目标，采取新的行动纲领，提出新的规划对策。

　　（3）新思路

　　追求“特”与“美”、追求“精”与“优”、追求“富”与“强”是本轮规划修编的基本要点和出发点。由此，规划提出了“双橄榄”新的城市形态，“一城两翼”新的布局结构，沿江沿路“T”形发展新的空间模式，“三横九纵、十字双环”新的路网格局，以及“江河形胜、山林风貌、历史文化”为特征的新的城市形象和新的产业发展引导等规划新思路，使本轮规划修编特色鲜明，富有创新，是“特”与“美”、“精”与“优”、“富”与“强”的具体体现。

　　（4）新定位

　　本轮规划修编按照建设“清新秀丽、充满灵气和活力的江南名城”的总目标定位要求，分别提出具有可操作性的建设文化底蕴深厚、自然资源丰富的国家历史文化名城和国内外著名的旅游城市；建设人居环境更佳、生态质量上乘的特色显著的山水型生态城市；建设综合实力显著增强、竞争力明显提升的“长三角”区域中心城市等分项目标，并在目标体系上层层分解，在空间布局上层层落实，有效保证规划目标的顺利实现。

　　四、对新一轮城市总体规划编制工作的几点体会

　　（一）规划要牢固树立科学发展观和统揽全局的大局观

　　城市规划要从“五个统筹”的高度来认识，坚持城乡、区域统筹、经济社会统筹、人与自然和谐以及国内国外统筹。坚持以人为本，立足城市实际情况，满足发展需要，既科学合理适度超前，充分发挥规划的合理引导作用，又具有现实的可操作性，真正代表镇江人民最广大人民群众的根本利益。指导城市建设快速、健康、有序发展。

　　（二）要确立规划龙头地位，促进社会经济协调发展

　　规划是政府指导和调控城乡建设和发展的基本手段，是城市建设发展的灵魂和“龙头”。一个地方要发展，一座城镇要建设，到底从哪里入手？做好规划就是最基本的切入点。没有规划，不按规划发展，肯定是随意的、混乱的、盲目的，也不可能实现城市经济社会等方面的协调发展。搞好城市规划工作能促进各项资源的合理、有效的利用，对加快我市城镇化、现代化进程，实现协调发展，加快全面建设小康社会步伐具有重要意义。

　　（三）要坚持领导重视、政府组织、专家和公众参与、科学决策的原则

　　城市规划是科学性、系统性、实践性很强的技术研究工作，其质量高低，直接影响到城市未来发展成败。本轮总体规划的编制工作，一直受到“四套班子”的高度重视与支持。两年多来，市委市政府始终把我市城市总体规划修编作为重要工作来抓，不仅成立了以市领导和相关部门领导为主体的总体规划修编领导小组，而且在资金上、物资上、技术上提供全力保障，并聘请国外专家驻镇近一个月时间，参与规划修编调研，保证了规划工作的顺利开展。总体规划纲要和成果完成时，市政府主要领导和分管领导多次听取情况汇报，及时提出修改意见，并按程序召开相关会议进行讨论和论证。为使规划修编更具科学性、指导性和可行性，使本轮规划修编成果真正成为新世纪镇江城市建设的重要依据和“龙头”，修编纲要前，我们用近一年时间，首先进行了十大理论课题研究，为高效、优质完成修编工作奠定了理论基础。修编过程中，先后采用发文本到辖市（区）、街办、社区、相关部门征求意见，召开老干部、人大代表、政协委员、市民代表座谈会等征求意见。市相关部门和单位积极配合，无偿提供资料，提供方便。为了让广大市民了解城市总体规划修编，参与城市总体规划的修编，专门在市图书馆设立了镇江市城市总体规划展示厅，收集了不少市民提出的许多好的意见和建议，采纳了人大代表、政协委员许多有价值的意见和建议。由此可见，本轮总体规划修编，真正体现了民主规划、开门规划和科学规划的指导思想。

　　（四）要重视规划立法，维护总体规划的严肃性

　　常言道“三分规划、七分建设”，规划编制完成后，要及时提交人大常委会审议，报省人民政府批准。规划一经批准就具有法定效力，必须严格执行，不得随意修改；在执行中确需调整的，必须按照严格的审批程序进行。各级政府必须依法治城，杜绝“以言代法，以权压法”等违法行为的发生；所有建设项目都必须符合经批准的城市规划确定的用地布局和用地性质，严格按规定的选址程序进行选址、定点，没有纳入规划的土地不得开发建设。各类重大项目的选址，也要符合我市城镇体系规划和城市总体规划。各类开发区、工业园区、度假区和风景名胜区的规划应纳入城市规划统一管理，与城乡发展协调推进。

　　（五）规划要高度重视城市特色的研究

　　特色是城市发展的灵魂，丧失了特色的城市，不管初期发展的速度有多快，最终都将因失去自身的文化根基而失去发展的机遇和优势。在经营城市理念中，城市特色是最大的城市资本，它在创造舒适的城市环境的同时，也必然会创造良好的对外投资环境，促进城市的健康发展。我市本轮城市总体规划所确定的塑造“大江风貌、城市山林、历史文化”的特色城市空间和城市风貌，较好地利用了镇江独特的自然、人文景观和历史特点，对提升城市特色、展现城市魅力起到了积极的促进作用。

　　（六）要对编制工作精心组织、周密安排、认真落实

　　编制好城市的总体规划，还必须广泛动员全社会力量，积极参与，群策群力才能取得更好效果，而规划行政主管部门要积极主动做好协调与组织工作，精心部署、周密安排，本次总体规划的顺利完成，也得益于规划编制领导小组有力的组织机构保证，深入细致的前期工作准备，明确的任务要求与时间安排，对编制单位和配合部门的意见与建议都能做到积极听取、及时反馈，使好的建议能够尽快得到落实，大大提高了编制工作的效率。

　　本轮总体规划编制工作，虽然取得了一定成绩，但规划管理与监督执行的任务还十分繁重，为实现市委市政府提出的“四年新提升”的目标，我们还要坚定信心，再接再厉，把思想认识统一到建设“清新秀丽、充满灵气和活力的江南名城”的总体目标上来，高度重视并切实做好城市规划工作，依法行政，以科学的发展观，正确的政绩观为指导，加大统筹协调发展的力度，在推进我市城市化水平，全面建设小康社会和和谐镇江的进程中作出应有的贡献，使这座历史文化名城越来越焕发出新的活力与光彩。（作者系镇江市规划局局长）